Ervaringen uit het verleden leidden al tot de boutade: de weg naar een groot begrotingstekort ligt bezaaid met ongerealiseerde terugverdieneffecten. In de jongste, nog ingrijpendere begrotingsplannen is dat optimisme fors verminderd. Dat brengt het bewustzijn dat de saneringsopdracht voor deze legislatuur nog niet is afgerond.
Het jaarlijks begrotingstekort, als procent van het bbp, blijft de komende jaren relatief stabiel. Daarmee blijft de verhouding van de totale overheidsschuld tot dat bbp echter nog steeds toenemen.
Recente ramingen van de Nationale Bank van België komen tot het besluit dat het jaarlijks begrotingstekort, uitgedrukt als procent van het bbp, de komende jaren relatief stabiel blijft. Daarmee blijft de verhouding van de totale overheidsschuld tot dat bbp echter nog steeds toenemen. Om die toename een halt toe te roepen, zullen bijkomende saneringsmaatregelen nodig zijn.
Mochten er toch belangrijke terugverdieneffecten opduiken, dan zouden die de omvang van die bijkomende maatregelen enigszins kunnen beperken. Genoeg redenen om hier na te gaan wat precies bedoeld wordt met het begrip terugverdieneffecten. Of de geplande vermindering van de fiscale druk op arbeidsinkomens die effecten oplevert, neem ik eveneens onder de loep.
Iedere lobbyist
Werkgevers en vakbonden uit de zorgsector onderbouwen hun pleidooien voor meer subsidies voor kinderopvang met het argument dat de overheid die subsidies grotendeels of volledig terugverdient. Op het loon voor bijkomend personeel worden sociale bijdragen en personenbelasting betaald, de ouders van de opgevangen kinderen kunnen meer uit werken gaan, de toekomstperspectieven van peuters uit zwakkere gezinnen verbeteren, enzovoorts.
Ook de voorstanders van meer investeringen in sociale woningbouw wijzen op de maatschappelijke winsten uit de bouw van nieuwe sociale woningen. Bouwvakkers hebben werk en betalen heel wat belastingen en sociale bijdragen op hun loon, en goede huisvesting verbetert de economische perspectieven van de inwoners. Een voorstel tot verlaging van de accijnzen op frisdranken krijgt dan weer het argument dat daardoor de aankoop van die dranken in het buitenland zou verminderen, wat zorgt voor meer – en niet minder – ontvangsten voor de overheid.
Zo bouwen heel wat sectoren een argumentatie op om hogere subsidies of minder belastingen te bepleiten. Terugverdieneffecten aantonen en propageren, is blijkbaar een vaste opdracht van iedere lobbyist.
Zo goed als alle bijkomende overheidsuitgaven en belastingverminderingen creëren in zekere mate terugverdieneffecten. Maar die zijn vandaag minder omvangrijk dan pakweg 25 jaar geleden.
Dat ligt voor de hand wanneer die uitgaven in de overheids-, de non-profit- of de profitsector bijkomende tewerkstelling creëren. Als uitkeringsgerechtigde werkzoekenden een job vinden, volgt een besparing op de werkloosheidsuitkeringen, en op de lonen van tewerkgestelden heft de overheid belastingen en sociale bijdragen. De besteding van de nettolonen levert indirecte belastingen op, zoals btw en accijnzen, en die besteding kan opnieuw tewerkstelling stimuleren.
Vanzelfsprekend is dat effect minder omvangrijk als de overheid fiscaal vrijgestelde inkomenssteun geeft aan gezinnen, zoals kinderbijslagen. Maar in de mate dat de ontvangende gezinnen die gelden binnenlands spenderen, leveren ze bijkomende opbrengsten aan btw en accijnzen op en doen ze de binnenlandse economische activiteit stijgen.
Zo goed als alle bijkomende overheidsuitgaven en belastingverminderingen creëren dus in zekere mate terugverdieneffecten. Maar die zijn vandaag minder omvangrijk dan pakweg 25 jaar geleden, omdat de arbeidsmarkt er beter aan toe is.
De door overheidsuitgaven gecreëerde vraag naar arbeidskrachten leidt minder tot een daling van de werkloosheid, er is immers al vaak een tekort aan beschikbare arbeidskrachten met het vereiste profiel. Overheidsinitiatief dat ergens tewerkstelling stimuleert, kan daarom een werkkracht wegtrekken elders op de arbeidsmarkt. Dan is er niet of veel minder sprake van dalende werkloosheidsuitkeringen en bijkomende opbrengsten uit sociale bijdragen en personenbelasting.
Terugverlieseffecten
Terugverlieseffecten zijn het spiegelbeeld van terugverdieneffecten. Besparingen en belastingverhogingen leiden tot minder werkgelegenheid en lagere koopkracht, zetten zo een rem op de opbrengsten uit sociale bijdragen en andere belastingen, en maken het dubbel moeilijk om een te groot begrotingstekort weg te werken.
Positief daarentegen is dat een ex ante begrotingsneutrale verschuiving van overheidsuitgaven het overheidstekort kan beperken.
Een voorbeeld. Recent bespaarde de Vlaamse regering door de indexering van de kinderbijslagen te beperken. In dezelfde periode verhoogde ze de subsidies voor kinderopvang. Als beide operaties zouden gebeuren voor hetzelfde bedrag, verwachten we dat het globale begrotingstekort in ons land vermindert. Immers, op de lonen van het personeel in de kinderopvang worden sociale bijdragen en personenbelasting geheven, en dat is niet het geval voor de kinderbijslagen.
Dat betekent nog niet dat de Vlaamse begroting die meevaller incasseert, de bijkomende opbrengsten uit de personenbelasting en sociale bijdragen komen grotendeels ten goede van de federale begroting.
De regering-De Wever voert een ingrijpend saneringsbeleid. Er valt te verwachten dat daar geen terugverdieneffecten, maar terugverlieseffecten uit voortvloeien.
Overigens moet bij de beoordeling van dergelijk beleid niet alleen rekening gehouden worden met de effecten op het begrotingstekort. Ook verdelingseffecten zijn een belangrijk beoordelingscriterium, en kinderbijslagen zouden wel eens gemiddeld meer bij financieel zwakkere gezinnen kunnen terechtkomen dan de voordelen van bijkomende kinderopvang.
De regering-De Wever voert een ingrijpend saneringsbeleid dat grotendeels bestaat uit besparingen op de overheidsuitgaven. Uit het voorgaande valt te verwachten dat daar geen terugverdieneffecten, maar terugverlieseffecten uit voortvloeien. Toch hoopt de regering op verschillende miljarden aan terugverdieneffecten, nog binnen de huidige regeerperiode.
Die moeten voor een groot deel van een andere aard zijn dan de hiervoor beschreven bijkomende belastings- en sociale zekerheidsontvangsten, die zouden voortvloeien uit hogere overheidsuitgaven. Arizona rekent echter op een bijkomend arbeidsaanbod door de besparingen op inkomensvervangende uitkeringen (werkloosheid, langdurig ziekte, pensioenen) en uit de vermindering van de belasting op arbeidsinkomens.
De combinatie van beide maakt het alvast financieel aantrekkelijker om aan het werk te gaan (of te blijven), en voor wie aan het werk is om meer (aantal arbeidsuren) of kwalitatiever (bijvoorbeeld door promotie na bijkomende opleiding) te gaan werken. Voor zover er voldoende vraag naar arbeidskrachten is, levert zowel de verhoging van de hoeveelheid werk als die van de kwaliteit van het gepresteerde werk bijkomende overheidsontvangsten op.
Arbeidsinkomen doen toenemen
De regering beperkt de werkloosheidsuitkeringen in de tijd en verhoogt de belastingen op die uitkeringen. Daardoor zullen, gespreid over 2026 en 2027, 190.000 personen hun uitkering verliezen. Een deel ervan zal terugvallen op het leefloon. In haar economische vooruitzichten van 2025 gaat de Nationale Bank van België ervan uit dat slechts 10 à 20 procent van die groep in dezelfde periode werk zal vinden.
De omvang van bijkomende overheidsontvangsten ten gevolge van een hoger inkomen voor wie werkt, is bijzonder moeilijk te ramen. Heel wat econometristen in binnen- en buitenland poogden te meten hoeveel meer er gewerkt wordt na een toename van het netto arbeidsinkomen. Een overzicht van hun bevindingen is terug te vinden in een nota van Toon Van Heukelom, die de Hoge Raad van Financiën publiceerde als bijlage bij een rapport van 2024 over onder meer werkloosheids- en promotievallen.
Van Heukelom is wetenschappelijk medewerker van het Nederlandse Centraal Planbureau en lid van de afdeling Fiscaliteit en Parafiscaliteit van de (Belgische) Hoge Raad van Financiën. Zijn belangrijke besluiten zijn dat een toename van het netto arbeidsinkomen belangrijker is om niet-werkenden aan de slag te krijgen, dan om wie werkt meer uren te laten presteren; dat een toename van dat inkomen met 1 procent leidt tot een beperktere toename van het aantal gepresteerde uren, die zelden meer dan 0,25 procent bedraagt; dat die toename belangrijker is voor vrouwen dan voor mannen, en vooral voor vrouwen die met een partner samenwonen; en dat een toename van het netto arbeidsinkomen bij een partner uit een koppel, leidt tot een – weliswaar kleine – daling van het aantal werkuren gepresteerd door de andere partner.
Lastenvermindering op arbeid
Een belangrijke beslissing van de regering is de verhoging van het belastingvrije minimum voor wie werkt. Die verhoging zal voor al wie werkt en personenbelasting betaalt, leiden tot een hoger netto-inkomen. Die toename zal, in euro’s uitgedrukt, voor ongeveer alle werkenden dezelfde zijn. Dat zou niet het geval zijn als alle procentuele belastingtarieven zouden dalen. Het voordeel daarvan zou in euro’s omvangrijker zijn voor hoge arbeidsinkomens.
Gehoopt wordt dat de verhoging van het belastingvrije minimum een aansporing vormt om meer te gaan werken. Is die hoop gewettigd? Een belastingvermindering op arbeidsinkomen heeft een dubbel effect. Enerzijds maakt ze vrije tijd duurder, want met die vrije tijd wordt afgezien van een hoger loon. Dat effect kan niet-werkenden ertoe aansporen om aan het werk te gaan, en werkenden om meer te werken en loonsopslag na te streven. Economen noemen dit het prijseffect van een belastingvermindering.
Maar diezelfde belastingvermindering zorgt ook voor een hoger netto-inkomen. Economen noemen dat een budgeteffect. Sommigen kunnen ervoor opteren om die inkomensverhoging te gebruiken om meer vrije tijd te kopen en dus minder, bijvoorbeeld deeltijds te gaan werken. Dat laatste helpt de begroting niet, want het zorgt voor lagere opbrengsten uit de personenbelasting en minder sociale zekerheidsbijdragen, voor zover geen andere werknemer beschikbaar is om voor vervanging te zorgen.
Voor wie niet werkt, is het prijseffect uiteraard het enige. Hij kan geen bijkomende vrije tijd kopen. De verhoging van het belastingvrije minimum voor werkenden zal dus voor wie niet aan de slag is een aansporing vormen om dat wel te doen. Voor wie een arbeidsinkomen heeft dat hoger ligt dan het verhoogde belastingvrije minimum, is er echter geen sprake van een prijseffect.
De belastingdruk op een bruto loonsverhoging, al dan niet het gevolg van meer arbeidsuren, wordt niet verlicht. Het aantal werkenden met een loon hoger dan het verhoogde belastingvrije minimum is groot. Het kan dus wel eens tegenvallen met de verhoopte toename van het arbeidsaanbod, en dus ook met de daaruit voortvloeiende terugverdieneffecten voor de overheidsbegroting.
Maak loonsopslag aantrekkelijker voor de laagste lonen
Tot voor kort maakten beleidsvoerders en economen van de verhoging van de activiteitsgraad een prioriteit voor ons land. Die is nodig om de economische groei op te krikken. Recent gaat echter meer en meer aandacht naar de slabakkende groei van de arbeidsproductiviteit.
Om die te verhogen, is het noodzakelijk werkenden ertoe aan te zetten zich bij te scholen, promotie na te streven of uitdagende nieuwe jobs te aanvaarden, Als de overheid daarvoor belastingmaatregelen wil inzetten, dan zou de verhoging van het belastingvrije minimum geen prioritaire maatregel zijn.
Beter is een verlaging van de marginale belastingtarieven die bepalen hoeveel een werkende overhoudt van loonsopslag of van een andere verhoging van het arbeidsinkomen. De veronderstelling is fout dat een dergelijke verlaging van marginale belastingtarieven onvermijdelijk vooral de hoogste arbeidsinkomens ten goede komt.
Uit het rapport van de Hoge Raad van Financiën van 2024 blijkt dat een derde van de voltijdse werknemers in de private sector van een bruto loonkostverhoging netto slechts 17 procent overhoudt, de overige 83 procent gaat naar de overheid. Dat zijn de werknemers met de laagste lonen. Zij worden dus helemaal niet aangespoord om hun arbeidsproductiviteit te verhogen.
Niet alleen in ons land leiden loonkostverhogingen bij lage loontrekkers nauwelijks tot netto inkomensverhogingen.
De marginale belastingtarieven verlagen zou evident voor hen, lagere inkomenstrekkers, baat brengen. Niet alleen in ons land leiden loonkostverhogingen bij lage loontrekkers nauwelijks tot netto inkomensverhogingen. In oktober 2024 publiceerden de professoren Antoine Bozio en Etienne Wasmer een uitvoerige studie over de verminderingen van sociale zekerheidsbijdragen in Frankrijk, waar zich hetzelfde fenomeen voordoet. Hun conclusie over de hoge afroming door de overheid van loonsopslag bij lage loontrekkers is dat ‘de afbouw van marginale aanslagvoeten van 80 procent een doelstelling moet uitmaken van iedere hervorming’.
De regering-De Wever wil inactieven stimuleren om aan het werk te gaan, door hun uitkeringen te beperken en de belastingen op arbeidsinkomens te verminderen. De belastingvermindering moet wie al werkt ertoe aansporen om dat meer te doen, om promotie na te streven en om eventueel op zoek te gaan naar een beter betaalde job.
De fiscale plannen van de regering leiden echter niet of nauwelijks tot een vermindering van de fiscale en parafiscale druk op loonsopslagen. Om de verhoopte terugverdieneffecten van de belastingvermindering te realiseren, zou die minstens voor een deel moeten ingezet worden om die druk enigermate te beperken waar hij het hoogste is, bij de lage loontrekkers.
