Asiel en migratie zijn een heikel thema, niet alleen bij ons maar wereldwijd. Verhoudingsgewijs is er de laatste decennia weinig veranderd: 3 procent van de wereldbevolking is migrant.
Maar 3 procent van zes miljard of van acht miljard betekent in absolute aantallen een bijzonder grote toename. Een deel van die migranten komt naar de Europese Unie. Slechts een relatief klein aandeel van niet-Europese migranten trekt naar de EU, maar het blijven er miljoenen. En dat is iets wat velen, ook in Europa, liever niet horen.
Verhoudingsgewijs is er de laatste decennia weinig veranderd: 3 procent van de wereldbevolking is migrant.
De wereld wordt opgedeeld in voor- en tegenstanders van migratie. Voor een wetenschapper is dat niet altijd eenvoudig. Wie een genuanceerd beeld schetst, is blijkbaar niet tegen en dus automatisch voor. Wie zegt dat migratie een blijvend probleem is, dat het zo goed als niet te beheersen valt en dat we in de toekomst slechts kunnen kiezen tussen meer migratie of veel meer migratie, hoeft niet eens uit te leggen waarom dat zo is. Je bent dan voor, woke en waarschijnlijk ook links.
Het lot van politici is in dat opzicht niet zo verschillend. Of toch, zij moeten bij de volgende verkiezingen opnieuw verkozen worden. Hun taak is wellicht nog een stuk moeilijker. Dit stuk is geschreven om het hoofdstuk over migratie in het federale regeerakkoord tegen het licht te houden, dat zijn 16 van alle 198 bladzijden. Boeiende lectuur: de ambities worden verduidelijkt, maar als het gaat om de waaromvraag blijf ik vaak op mijn honger zitten.
Symptoombestrijding
Voor het eerst krijgen we een volwaardige minister voor Asiel en Migratie. Een eerste pluim op de hoed van de nieuwe regering. N-VA’ster Anneleen Van Bossuyt mag voortaan de titel dragen, samen met bevoegdheden voor Maatschappelijke Integratie en Grootstedenbeleid. Met een stralende glimlach verklaarde ze dat deze regering het ‘strengste migratiebeleid ooit’ zal voeren.
Een heel terechte vraag is dan: ‘Waarom?’ Als volwassenen stellen we fundamentele waaromvragen te weinig. Waarom nemen we bepaalde beleidskeuzes voor vanzelfsprekend aan? Waarom worden sommige maatschappelijke problemen niet bij de kern aangepakt? Waarom lijkt politiek vaker een kwestie van symptoombestrijding dan van visie en langetermijndenken?
In een gezonde democratie zouden waaromvragen de basis moeten zijn van elke politieke discussie. Toch zien we vaak dat beleid wordt gemaakt en uitgevoerd zonder diepgaande analyse van onderliggende oorzaken. Politici presenteren oplossingen, en relatief weinig mensen vragen waarom dit de beste aanpak zou zijn.
Strengheid op zich is geen beleidsdoel. Wanneer strengheid een doel op zich wordt, kan dat leiden tot rigiditeit, maatschappelijke polarisatie, onnodige kosten en ongewenste effecten.
Het strengste migratiebeleid ooit is dus de beoogde aanpak. Waarom? Een beleid moet effectief zijn en, als het enigszins kan, efficiënt, doelgericht. Andere nastrevenswaardige kwaliteiten zijn: rechtvaardigheid, legitimiteit, duurzaamheid, transparantie en, indien nodig, flexibiliteit.
Strengheid op zich is geen beleidsdoel. Wanneer strengheid een doel op zich wordt, kan dat leiden tot rigiditeit, maatschappelijke polarisatie, onnodige kosten en ongewenste effecten. Een streng beleid kan legitiem zijn, maar alleen als het gekoppeld is aan duidelijke, haalbare en rechtvaardige doelstellingen.
Gebrek aan kennis van het domein?
Maar misschien moeten we niet te veel focussen op een enkele uitspraak van een enthousiaste politica. Ze verwijst naar het regeerakkoord. De lectuur daarvan laat op zijn minst een dubbel gevoel na.
‘Het Migratiewetboek wordt herwerkt overeenkomstig het regeerakkoord en geïmplementeerd, inclusief de benodigde aanpassingen voor de implementatie van het EU-Migratiepact’, klinkt het in de afsluitende paragraaf van de inleiding. ‘De eerste Ministerraad bepaalt de termijn waarbinnen het Migratiewetboek wordt voorgelegd.’
We zijn dus al vertrokken, de timing voor het nieuwe Migratiewetboek ligt al vast. We kunnen alleen maar hopen dat de medewerkers op het kabinet van de minister en anderen die eraan werken, het verschil kennen tussen asielaanvragers – die een wettelijke procedure doorlopen – en illegale, ongecontroleerde migratie.
Dat onderscheid leek niet bekend bij wie het regeerakkoord opstelde, want daarin staat te lezen: ‘Om van migratie opnieuw een maatschappelijk en economisch positief verhaal te maken én om voldoende kwalitatieve opvang te kunnen bieden aan vluchtelingen die het echt nodig hebben, moeten we de instroom onder controle krijgen. De illegale, ongecontroleerde migratie kan niet langer worden geduld en moet stoppen. Onze samenleving kan dit niet langer dragen.’
De paragraaf telt drie zinnen. De eerste bevat een legitiem en verdedigbaar doel – al is de toevoeging ‘die het echt nodig hebben’ suggestief en overbodig. De tweede zin formuleert opnieuw een verdedigbaar beleidsdoel, maar de derde zin – ‘onze samenleving kan dit niet langer dragen’ – is een ongefundeerde politieke uitspraak. Misschien is ze waar, misschien niet. Waarschijnlijk niet.
Wat wél waar is: het draagvlak voor migratie krimpt. De animositeit neemt toe. Maar dat staat er niet. En inhoudelijk heeft de tweede zin weinig met de eerste te maken. Door deze drie zinnen in één paragraaf samen te voegen, tonen de opstellers een gebrek aan kennis van de materie dat beleidsmakers onwaardig is.
Hongaarse reflex
Uiteraard is niet uitgesloten dat de auteurs van deze tekst het onderscheid wél kennen, maar de categorieën bewust samenvoegen. Het regeerakkoord is geen wetenschappelijk traktaat. Het is een document waarin de wensen en verwachtingen van partijen, die soms diametraal tegenover elkaar staan, verzoend moeten worden.
Misschien getuigt de tekst van een gebrek aan inhoudelijke kennis. Misschien is dit een bewuste manipulatie. Misschien is het een gebrek aan politieke moed. Of een combinatie van de drie.
Politieke moed is geen evidentie in een democratie, laat staan in een particratie. Migratie is bij uitstek een dankbaar thema voor wie politiek wil oogsten met angst en verdeeldheid. Voor sommigen is de Hongaarse leider Viktor Orbán een lichtend voorbeeld. Hij toont aan dat je – onder meer met een anti-migrantenretoriek, beleidsmaatregelen die abstractie maken van de realiteit en door internationale afspraken te negeren – een groot deel van het electoraat kunt overtuigen.
De oplossingen zijn wellicht niet wat we willen horen, politiek moeilijk te verkopen, en de problematiek is uiterst complex. Immigratie kan positief uitdraaien, maar heeft ook een sterk ontwrichtend potentieel.
Politiek leiderschap gereduceerd tot ongefundeerde retoriek; het systeem wordt een applausdemocratie. Stel je een wielerwedstrijd voor waarin renners bij een T-kruispunt bewust de verkeerde weg inslaan. Niet omdat ze niet weten waar de eindmeet ligt, maar enkel en alleen omdat er langs die weg meer supporters staan die hen toejuichen.
Dat is exact wat sommige beleidsmakers doen. Ze kiezen een richting die op korte termijn applaus en electoraal voordeel oplevert, ook al leidt die niet tot een duurzame oplossing of een langetermijnbeleid.
Nochtans vereisen de uitdagingen een langetermijnvisie. De oplossingen zijn wellicht niet wat we willen horen, politiek moeilijk te verkopen, en de problematiek is uiterst complex. Immigratie kan positief uitdraaien, maar heeft ook een sterk ontwrichtend potentieel. Maar dat is geen reden om angst te voeden.
Identiteit
Laten we één element uit deze ingewikkelde materie nemen om de contraproductieve gevolgen te illustreren: identiteit. Angst voor migratie en zorgen over nationale identiteit zijn nauw met elkaar verbonden. Vaak leeft de vrees dat nieuwkomers de bestaande culturele waarden en normen zullen veranderen of ondermijnen, wat spanningen binnen de samenleving kan veroorzaken. De Britse politicoloog Barry Buzan noemt dit sociocide: de vernietiging of uitholling van de sociale en culturele structuren die een samenleving in stand houden.
In veel westerse democratieën, maar ook in Centraal- en Oost-Europese EU-lidstaten, wordt de angst voor migratie niet alleen gevoed door materiële onzekerheden, maar ook door een gevoel van culturele bedreiging. De eigen nationale identiteit wordt als fragiel en onder druk ervaren.
Politieke leiders die zich bewust zijn van het electorale potentieel van deze angsten, grijpen vaak naar een strenger migratie- en integratiebeleid. Maar die maatregelen pakken zelden de structurele oorzaken van migratie aan, zoals geopolitieke instabiliteit of economische ongelijkheid. Dat kunnen ze ook niet. Wat ze wél doen, is een politiek klimaat versterken waarin de vermeende culturele bedreiging wordt bevestigd.
Het is cynisch, want ook dit proces kan worden gezien als een vorm van sociocide. Het politieke discours en de beleidskeuzes ondermijnen de sociale cohesie en democratische normen, omdat ze polarisatie voeden en de idee versterken dat inclusiviteit en diversiteit onverenigbaar zijn met nationale stabiliteit. Het leidt tot een vicieuze cirkel waarin beleidsmakers electoraal succes behalen door in te spelen op angst, zonder de onderliggende maatschappelijke spanningen effectief aan te pakken, waaruit ze opnieuw angst weten te putten.
Zijn migranten een bedreiging?
De sfeer van ‘migranten als bedreiging’ hangt ook in het regeerakkoord. ‘In geval van uitzonderlijke omstandigheden, zoals een ernstige bedreiging van de openbare orde of binnenlandse veiligheid of massale illegale migratiestromen, voeren we tijdelijke grenscontroles uit aan onze binnengrenzen’, zegt dat.
De zin van deze passage ontgaat me volledig. Het lijkt op stemmingmakerij. Dat verwachten we toch niet in een regeerakkoord? Massale illegale migratiestromen? Waar zouden die vandaan komen? Uit of via de buurlanden? Via de luchthaven? Als ze via de Noordzee komen, helpt het sluiten van de binnengrenzen niet.
De sfeer van ‘migranten als bedreiging’ hangt in het regeerakkoord. Het lijkt op stemmingmakerij.
De kans op massale illegale migratiestromen in de toekomst is verre van imaginair. Meer nog, het is een scenario waarop de Europese Unie zich zou moeten voorbereiden.
Neem Egypte. Het land is momenteel relatief stabiel, maar het democratisch gehalte van het regime van president Abdel Fatah al-Sisi is niet bepaald hoog. Egypte kampt met ernstige economische problemen, de politieke vrijheden zijn beperkt, tienduizenden politieke gevangenen zitten opgesloten, en de pers- en meningsvrijheid worden aan banden gelegd. Wat als Egypte het pad van Syrië volgt? Dan kijken we niet aan tegen een vluchtelingencrisis zoals die in 2015, maar tegen een crisis die minstens vijf keer zo groot is. Daarop is Europa niet voorbereid. Dan kunnen we de binnengrenzen sluiten. Wetende dat het geen zoden aan de dijk zet.
Lippendienst aan Europese samenwerking
De toekomst ziet er inderdaad niet altijd rooskleurig uit. Hoe beangstigend sommige scenario’s ook lijken, het is geen goed idee om je door angst te laten leiden. Wel een goed idee is om een langetermijnvisie te ontwikkelen. Een goed migratiebeleid is geen zwart-witverhaal van open grenzen of volledig gesloten grenzen, al blijven sommige politieke partijen daar opportunistisch voor pleiten. Het houdt rekening met de economische realiteit, juridische principes, sociale impact en ethische overwegingen. Bovendien moet het over de nationale grenzen heen kijken en toekomstgericht zijn.
Tot daar de theorie.
De praktijk is anders. Mooie principes en een op het eerste gezicht sluitende wetgeving, ook internationaal, garanderen niet dat er geen misbruik van wordt gemaakt. Misbruik vormt een belasting voor het systeem, zeker voor het asielsysteem. Een groot deel van de voorgestelde maatregelen in het regeerakkoord richt zich dan ook op een aanpak van die uitwassen. Ook dat kan alleen maar worden toegejuicht, zolang individuele rechten niet geschonden worden. Misbruik zal blijven bestaan, maar het beperken ervan komt het algemene beleid ten goede.
Doen we echt meer dan wat onze fair share genoemd wordt? Durven we dat te beweren in het bijzijn van Italianen, Spanjaarden of Grieken, die in de eerste lijn staan van migratiestromen?
Toch bekruipt je bij de lezing van het akkoord het gevoel dat er vooral lippendienst wordt bewezen aan ‘Europese samenwerking’, terwijl echte Europese solidariteit niet hoog op de agenda staat. Het lijkt eerder een instrument om vermeende lasten zoveel mogelijk naar anderen door te schuiven.
Een passage over de hervorming van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) is tekenend. Waar België vroeger zelden grote aanpassingen hoefde te doen om zijn beleid in lijn te brengen met Europese criteria – omdat we toen vaak ruim boven de Europese minimumnormen zaten – lijken die minimumnormen nu de nieuwe maatstaf te worden.
Met betrekking tot de beroepsprocedures lezen we: ‘We rationaliseren en vereenvoudigen de beroepsprocedures en -termijnen en herleiden die waar opportuun tot de Europese minima.’ Waarom die Europese minima? Doen we echt meer dan wat onze fair share genoemd wordt in het akkoord? Doen we dan te veel in vergelijking met andere lidstaten? Durven we dat vol te houden in het bijzijn van Italianen, Spanjaarden of Grieken, die in de eerste lijn staan van migratiestromen?
Trias politica
Helemaal achteraan het migratie-hoofdstuk staat een passage over de migratiediensten, waaronder de RvV. Ook hier wordt ‘gerationaliseerd’ en ‘geharmoniseerd’. Eén federale overheidsdienst (FOD) Migratie in plaats van drie lijkt op het eerste gezicht een logische keuze.
Maar ook hier dringen waaromvragen zich op. In een verder verleden, toen migratie nog niet het politieke probleem was dat het vandaag is, werden bewust drie onafhankelijke diensten voor migratie opgericht, elk met een eigen taakverdeling. De achterliggende principes waren om machtsconcentratie te vermijden en de onafhankelijkheid te waarborgen. Drie voormalige commissarissen-generaal van het Commissariaat-generaal voor de Vluchtelingen en de Staatlozen (CGVS) – Marc Bossuyt, Pascal Smet en Dirk Van den Bulck – stellen nu deze fusie in vraag, dat signaal mag niet genegeerd worden.
Als de minister het migratiebeleid voert, het wettelijke kader bepaalt én verantwoordelijk wordt voor een zogenaamd onafhankelijk rechtscollege, hoe kunnen we dan nog onafhankelijkheid garanderen?
Het ideaalbeeld van de vader van de scheiding der machten Montesquieu is al lang vervaagd in Westerse democratieën. Maar als een minister zowel het beleid voert, het wettelijke kader bepaalt (mits goedkeuring van het parlement) én verantwoordelijk wordt voor een zogenaamd onafhankelijk rechtscollege, hoe kunnen we dan nog onafhankelijkheid garanderen?
Het enkele zinnetje dat de minister ‘niet tussenkomt in de individuele besluitvorming, maar wel algemene richtlijnen kan overmaken’, is niet geruststellend. Het akkoord bevat al plannen om de bewegingsruimte van onafhankelijke rechters in te perken. Opnieuw met de Europese minimumnormen als richtlijn.
Weerom, waarom?
Belgo-centrisch
Hoopgevender is de opdracht die het regeerakkoord formuleert voor de Nationale Bank van België, statistiekbureau Statbel en het Federaal Planbureau: ‘We verzoeken hen een studie uit te voeren naar realistische scenario’s voor de bevolkingsgroei in de komende decennia, met de rol van migratiestromen daarin en de impact van deze respectieve scenario’s op alle beleidsdomeinen.’
Dat is een waardevolle aanzet. Eindelijk wordt zo het migratiebeleid in een ruimer kader bekeken. Dat kan wijzen op een groeiend besef dat toekomstgericht migratiebeleid verankerd moet zijn in een mondiale context. Toegegeven, de opdracht is zuiver belgo-centrisch, niet eens eurocentrisch, maar het is een stap in de goede richting. Hopelijk groeit het inzicht dat dit ruimere perspectief nog verder opengetrokken moet worden.
De alarmistische toon is onnodig, laat staan de nadruk op ‘het strengste migratiebeleid ooit’. Die uitspraak getuigt niet van politieke moed, maar net van een gebrek daaraan.
Een efficiënt en effectief migratiebeleid kan pas vorm krijgen als we afstand nemen van een Belgo-Centrische aanpak en de bredere wereldwijde migratiedynamiek in ogenschouw nemen. Dat is geen gemakkelijke taak en vraagt om voortdurende bijsturingen. Maar alleen dan kan een beleid worden uitgetekend dat meer is dan een reactieve, crisisgedreven en weinig doordachte angstreflex.
Vandaag zien we vooral voorstellen voor maatregelen die misbruik willen tegengaan, de efficiëntie trachten te verhogen en, in lijn daarmee, de samenwerking met de lokale, regionale en supranationale niveaus willen optimaliseren.
Toch blijft de vraag of de beoogde machtsconcentratie noodzakelijk is om een effectief en efficiënt beleid te voeren. Naar mijn mening is een alarmistische toon onnodig, laat staan de nadruk op ‘het strengste migratiebeleid ooit’. Die uitspraak getuigt niet van politieke moed, maar net van een gebrek daaraan. Politieke moed betekent dat het migratiebeleid niet grotendeels reactief en crisisgedreven wordt, maar een langetermijnvisie ontwikkelt.
Ik wens de minister en haar beleidsploeg voortschrijdend inzicht toe, evenals de moed om voorbij kortetermijnwinst en populistische slogans te kijken. Alleen zo kan ons migratiebeleid op langere termijn houdbaar en rechtvaardig zijn. De vraag is alleen of ze met zo’n aanpak nog een volgende keer verkozen kan worden. Ook die kans wens ik haar toe.
