Lokale adviesraden zijn al decennia een gevestigde vorm van burgerparticipatie in Vlaanderen. Ze bieden burgers, experten en middenveldorganisaties de mogelijkheid om op structurele wijze het lokaal bestuur te adviseren over diverse beleidsthema’s. Toch staan ze vandaag ter discussie.
Zijn ze nog relevant? Moeten ze hervormd worden om beter aan te sluiten bij hedendaagse verwachtingen over participatie? Of is het tijd om ze radicaal te vervangen door alternatieve participatievormen?
Ondanks hun rijke geschiedenis en talrijke aanwezigheid, weten we weinig over lokale adviesraden in Vlaanderen. We onderzochten hun samenstelling, functioneren en impact.
Ondanks hun rijke geschiedenis en talrijke aanwezigheid, weten we weinig over lokale adviesraden in Vlaanderen. Daarom onderzochten we hun samenstelling, hun functioneren en de impact van lokale adviesraden. Ons onderzoek combineerde een beschrijvende analyse van de huidige stand van zaken met praktijkgerichte inzichten uit vier verschillende types adviesraden.
Ten eerste de jeugdraad, een verplicht orgaan dat jongeren inspraak geeft in het lokaal jeugdbeleid. De Gemeentelijke Commissie voor Ruimtelijke Ordening is dan weer een adviesraad met een strikt wetgevend kader die gemeenten adviseert over ruimtelijk beleid. In het verplicht lokaal woonoverleg, ten derde, werkt het bestuur samen met burgers en woonactoren om het woonbeleid vorm te geven. De projectstuurgroep is ten slotte een ad-hocadviesorgaan dat mobiliteitsprojecten coördineert en een grotere beslissingsbevoegdheid heeft dan traditionele adviesraden.
Onze resultaten zijn gebundeld in het boek Lokale adviesraden in Vlaanderen. Samenstelling, werking en impact.
Grotere rol voor burgers
Lokale adviesraden ontstonden in het kader van het bredere debat over democratie en participatie. Hoewel de representatieve democratie, waarin burgers politieke vertegenwoordigers verkiezen, nog steeds centraal staat, groeit de vraag naar alternatieve inspraakvormen. Om hieraan tegemoet te komen, evolueert onze maatschappij naar hybride democratievormen waarin het representatief systeem wordt aangevuld met burgerparticipatie, waarbij een grotere rol voor burgers is weggelegd. Ook lokale adviesraden vullen die behoefte in door burgers structureel te betrekken bij de beleidsvorming.
De eerste lokale adviesraad ontstond al in de jaren zestig. De reden waarom deze raden oorspronkelijk werden opgericht was tweeërlei. Enerzijds konden burgers via adviesraden betrokken worden bij het lokaal beleid. Deze raden boden hen een platform om hun stem te laten horen en hun wensen aan het bestuur over te maken. Anderzijds ontstonden adviesraden om de expertise uit het middenveld in te zetten ter versterking van het beleid.
In totaal telden we 2.887 lokale adviesraden in de Vlaamse steden en gemeenten.
Er ontstond dus een structuur waarbij een vast samengestelde groep burgers met relevante expertise binnen een specifiek beleidsdomein op regelmatige en systematische wijze advies verleende aan het lokaal bestuur. De uiteindelijke beslissingsmacht blijft echter bij het bestuur dat de adviezen al dan niet goedkeurt.
Deze verankerde adviesraden bieden continuïteit, thematische expertise en zijn een gestructureerd overlegmodel dat in veel gemeenten wordt gewaardeerd. Het gebruik van adviesraden biedt heel wat mogelijkheden, maar ze worden ook regelmatig bekritiseerd vanwege hun vermeende gebrek aan representativiteit, effectiviteit en invloed op het beleid.
Dit roept de vraag op of traditionele adviesraden nog de meest geschikte vorm van participatie zijn. Als antwoord op deze uitdagingen zijn lokale besturen momenteel volop bezig met het herdenken en hervormen van de toekomst van hun adviesraden. De samenstelling, structuur en werking van deze raden en het aantal adviesraden per gemeente worden gewijzigd in tal van Vlaamse gemeenten.
Zo kiezen sommige gemeenten ervoor om meerdere beleidsthema’s te bundelen in een overkoepelende adviesraad, zoals mens, vrije tijd en omgeving. Andere gemeenten experimenteren met een meer dynamische aanpak waarbij ze afstappen van een klassieke structuur met een vast lidmaatschap en een vaste organisatievorm en evolueren naar open, flexibele en projectmatige adviesraden.
In totaal telden we 2.887 lokale adviesraden in de Vlaamse steden en gemeenten. Dat wil zeggen dat de meeste gemeenten over een ruim aantal adviesraden beschikken. Gemiddeld telt een gemeente tien thematische adviesraden. In gemeenten die hun adviesradenlandschap hervormden, ligt dit aantal lager met een gemiddelde van acht adviesraden. De innovatie van overlegorganen leidt dus meestal tot een afname van het aantal raden. Bovendien zagen we dat gemeenten met een groot inwonersaantal doorgaans meer adviesraden hebben dan gemeenten met minder inwoners.
Oud, man, hoogopgeleid
Het regelgevend kader voor adviesraden is erg beperkt. Het Decreet Lokaal Bestuur (2019) bevat een kaderregeling met twee voorwaarden: slechts twee derde van de leden mag van hetzelfde geslacht zijn en gemeenteraadsleden of leden van het schepencollege mogen geen stemgerechtigd lid zijn. Verder krijgen lokale besturen heel wat autonomie en speelruimte om hun lokale adviesraden op te richten en vorm te geven.
Dit zorgt ervoor dat er een grote variëteit aan adviesraden bestaat. Ze kunnen verschillen op vlak van wettelijk kader, thematische focus, samenstelling, structuur, formele taken en werking. Sommige adviesraden, zoals de jeugdraad en de Gemeentelijke Commissie voor Ruimtelijke Ordening (Gecoro), zijn wettelijk verplicht in elke gemeente. Andere worden vrijblijvend door een lokaal bestuur opgericht, zoals een sportraad, seniorenraad, Noord-Zuidraad of raad voor lokale economie. Ten derde zijn sommige adviesraden, zoals de erfgoedraad, cultuurraad of milieu- en natuurraad, enkel onder een aantal voorwaarden verplicht. Dit wordt dan vastgelegd in de decretale regelgeving.
De gemiddelde leeftijd is overal, met uitzondering van de jeugdraad, vrij hoog. En ondanks stimulerende maatregelen voor gendergelijkheid zien we dat nog altijd voornamelijk mannen lid worden.
Wanneer we specifiek kijken naar de vier bestudeerde types adviesraden, zien we dat de decretale regels voor elk type adviesraad sterk verschillen. Zo is de jeugdraad aan weinig Vlaamse wetgeving onderhevig terwijl er meer formele regels vastliggen voor de Gecoro, zoals over verplichte opdrachten of de werkwijze. Het lokaal woonoverleg (LWO) en de projectstuurgroep (PSG) hebben het meest strikte regelgevend kader. In deze raden is de rol van politici en ambtenaren ook groter.
Op basis van onze gegevens konden we een duidelijk onderscheid maken tussen klassieke, meer vertegenwoordigende adviesraden (jeugdraad en Gecoro) en expertenraden (LWO en PSG). In de eerste groep zetelen vooral leden uit het middenveld, terwijl de tweede groep gekenmerkt wordt door een grote aanwezigheid van politici, ambtenaren en leden die lid zijn vanuit hun professionele activiteit (individuele experten). Bij de leden van de jeugdraad zien we een onevenwicht tussen individuele leden en vertegenwoordigers van organisaties.
Er bestaat in de Vlaamse lokale adviesraden inderdaad een participatie-elite, waarbij de leden een selectiever sociaal profiel hebben dan de doorsnee burger.
De gemiddelde leeftijd is overal, met uitzondering van de jeugdraad waarin voornamelijk jongeren zetelen, vrij hoog. Ondanks de stimulerende maatregel voor meer gendergelijkheid in het Decreet Lokaal Bestuur zien we daarnaast toch dat nog altijd voornamelijk mannen lid worden van een adviesraad. Alleen het lokaal woonoverleg is hier in ons onderzoek een uitzondering op. Behalve in de jeugdraad, waar de helft van de leden nog student is, is de overgrote meerderheid van de leden bovendien hoogopgeleid.
Op basis van dit beeld kunnen we stellen dat er inderdaad in de Vlaamse lokale adviesraden een participatie-elite bestaat, waarbij de leden een selectiever sociaal profiel hebben dan de doorsnee burger. Het beeld dat adviesraden kampen met een gebrek aan representatieve samenstelling wordt in dit onderzoek dus bevestigd.
Links-rechts
De politieke oriëntatie van alle respondenten ligt ongeveer in het midden van het links-rechtsspectrum. Er zijn echter kleine verschillen tussen de adviesraden op te merken. Leden van het lokaal woonoverleg en de jeugdraad zijn gemiddeld iets linkser georiënteerd en leden van de Gecoro en de projectstuurgroep iets rechtser. Dat kan deels te verklaren zijn door de onderwerpen die ze behandelen in de adviesraad. Zo worden jeugdbeleid en sociaal wonen typisch eerder als linkse thema’s gepercipieerd terwijl ruimtelijke ordening en mobiliteit vaker als rechtse thema’s worden gecategoriseerd.
De hoge mate van politieke ervaring van leden uit het middenveld, vooral uitgesproken bij leden van de Gecoro, gecombineerd met een langdurig lidmaatschap, toont aan dat sommige adviesraden sterk geïnstitutionaliseerd zijn.
Aangezien lokale besturen veel autonomie krijgen in het vormgeven van adviesraden, stonden we in het onderzoek stil bij heel wat elementen van de werking, zoals vertrouwen, inclusiviteit, transparantie, efficiëntie en effectiviteit. Aangezien adviesraden vaak bekritiseerd worden over het feit dat leden uit eigenbelang lid zouden worden, om subsidies of andere voordelen voor hun organisatie te verkrijgen in plaats van het algemeen belang te behartigen, gaan we ook in op dat aspect van het functioneren.
We zagen dat adviesraden het algemeen belang proberen na te streven. De Gecoro doet dat het meest, maar ook de andere adviesraden zetten hier op in – al voeren zij net iets vaker een doelgroepenbeleid vanuit hun specifieke inhoudelijke insteek, bijvoorbeeld door te focussen op jongeren in de jeugdraad of woonbehoeftige gezinnen in het lokaal woonoverleg. Ook de bevraagde politici zetten in elk type adviesraad sterk in op het bewaken van het algemeen belang.
Praktische impact
Als laatste gingen we in het onderzoek in op de impact van de lokale adviesraden. We gingen hierbij na of de frequente kritiek over de gebrekkige beleidsimpact terecht is. Dit beeld kan in de bevraagde raden alvast genuanceerd worden, want respondenten uit de verschillende adviesraden geven zelf aan dat hun adviezen in de praktijk vaak worden uitgevoerd. Dat is in het bijzonder zo in het LWO en de PSG, waar experten en bestuurlijke actoren talrijk aanwezig zijn.
Ook over de grootorde van de adviezen zijn de leden van de PSG het meest positief. Zo geven deze respondenten aan dat een groot aantal mensen gevat wordt door de beslissingen die ze nemen en dat de impact van de beslissingen groot is. Voor de Gecoro, het LWO en vooral de jeugdraad liggen deze scores telkens een stuk lager. De adviezen van de raad worden dus grotendeels aanvaard en geïmplementeerd door het bestuur, maar het bereik van de beslissingen is beperkter.
Dat houdt verband met de aard van de thema’s die aan bod komen in de adviesraden. Waar de PSG zich doorgaans buigt over mobiliteitsprojecten die de hele gemeente raken, zoals verkeersstromen, is het beleid dat vooral in het LWO en de jeugdraad wordt besproken meer gericht op een specifieke doelgroep. De publieke belangstelling voor de adviezen en beslissingen ligt bovendien bij alle types raden – ook bij de PSG – nog een stuk lager. Burgers liggen volgens de leden niet direct wakker van wat er zich in hun lokale adviesraden afspeelt.
De invloed van adviesraden in de politieke besluitvorming wordt nog meer in perspectief geplaatst wanneer we kijken naar welke actoren allemaal wegen op de lokale besluitvorming in het algemeen. De respondenten van de verschillende adviesraden zijn het erover eens dat de lokale bestuurlijke actoren (burgemeester, schepencollege, gemeenteraad, algemeen directeur) de meeste invloed hebben bij het nemen van politieke beslissingen.
Allerminst voorbijgestreefd
Uit het onderzoek blijkt dat het institutioneel kader sterk bepaalt hoe adviesraden zijn samengesteld en hoe ze functioneren. De data tonen aan hoe belangrijk het is om in te zetten op een goede samenstelling met voldoende ruimte voor deskundigen en praktijkexperten om beter beleid te verkrijgen. Adviezen worden vooral in de praktijk omgezet bij de raden waarin de meeste experten zetelen (LWO en PSG).
Die samenstelling wordt dan weer vooral gestuurd door formele regels en statuten. De beleidsimpact kan ook verhoogd worden door de raden meer te raadplegen. Zo lijkt de beleidsimpact het laagst bij de jeugdraad die als enige adviesraad geen verplicht advies moet uitbrengen in bepaalde gevallen.
Leden van de adviesraden zelf zijn het er over eens dat hun adviesraad in de eerste plaats het algemeen belang nastreeft, dat alle leden daarbij hun inbreng kunnen hebben en dat de raad op een efficiënte en effectieve manier op basis van vertrouwen en open communicatie tot besluiten komt.
Op basis van het onderzoek kunnen we concluderen dat, althans in de ogen van veel leden van de adviesraden zelf, de kritiek op adviesraden niet altijd terecht is. Leden zijn het er vaak over eens dat hun adviesraad in de eerste plaats het algemeen belang nastreeft, dat alle leden daarbij hun inbreng kunnen hebben en dat de raad op een efficiënte en effectieve manier op basis van vertrouwen en open communicatie tot besluiten en adviezen komt.
Ondanks hun wat stoffige imago lijken adviesraden met andere woorden allerminst voorbijgestreefd. Wel blijkt dat de buitenwereld vaak onvoldoende weet wat er zich afspeelt in dit gevarieerde en uitgebreide adviesradenlandschap. Bovendien moeten we met dit onderzoek bevestigen dat lokale adviesraden niet representatief zijn samengesteld.
